石家莊市政府努力通過代金券的形式將養(yǎng)老服務外包給社會，以提高財政資金的使用效率、節(jié)省人力。然而，據(jù)稱市內僅有星光家政服務公司”一家可提供保健、保潔等相關服務，其價格卻很高。最終手持代金券的老人不得不忍受星光”的高價格，服務水平還只能將就。這也未達到市政府花小錢辦大事的初衷。

　　中國政法大學政治與公共管理教授呂芳以此為例試圖說明當前我國政府購買公共服務尚面臨諸多難題。她最近發(fā)布了一項相關研究指出，盡管公共服務生產與供給分開的理論為政府向企業(yè)等社會組織購買公共服務提供了思想基礎，但是實踐起來卻并非易事。由于缺乏制度化保障、績效評價不健全、競爭性不強以及政府自身缺乏合同管理能力，這個過程在中國頗顯曲折。

　　所謂政府購買公共服務”，是指政府向社會上各類提供社會服務的組織公開招標購買社會服務，并根據(jù)后者提供服務的數(shù)量和質量，按照一定標準進行評估后支付費用。因為企業(yè)、社會組織參與公共服務的生產，政府角色也由服務的生產者、提供者轉變?yōu)楣芾碚摺⒈O(jiān)督者，從而形成了一種新的公共治理模式。這已經成為世界各國通行的做法。

　　1949年以來，中國各地方政府購買公共服務的歷史最早可追溯至1995年。那一年，上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局、浦東新區(qū)社會基業(yè)發(fā)展基金會、上海基督教青年會和羅山街道辦事處，委托上海基督教青年會管理羅山市民會館”。經過近20年的發(fā)展，政府購買公共服務已經擴至居家養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、社工服務、行業(yè)性服務等領域。個別地區(qū)還嘗試在城市管理、治安巡邏等方面實施服務外包。比如湖南省邵東縣綜治辦與邵東市金豹保安服務有限公司簽署協(xié)議，以每月7.5萬元的承包費，將縣城夜間巡邏防控打包”給對方。

　　呂芳指出，我國政府購買公共服務尚未充分發(fā)展，障礙因素很多，除了一些理論爭議尚待厘清外，更有不少具體問題需要解決。

　　首要的是如何建立制度化的保障。當前，現(xiàn)行法規(guī)—主要是《政府采購法》—許可公共財政和其他稅收收入用于公共服務的外包，但是它仍然面臨法律上的困境。因為政府購買公共服務和政府采購貨物、工程在目的、標的物、供應方、程序等多個方面存在本質性區(qū)別，所以無法以現(xiàn)行《政府采購法》作為直接依據(jù)。

　　其次，政府還面臨如何提高合同管理能力的問題。在政府購買服務中，政府作為合同的一方不僅要對項目的運作負責，而且要對確定服務的質量負責。政府需要進行合同規(guī)劃、市場分析和預測，為此要設置專業(yè)人員和專項預算；需要進行涉及承包權、資金等方面的條款談判；需要建立和維持一種積極有效的工作關系，著眼于向公眾提供優(yōu)質的服務，而非扮演警察和強盜的角色。如同有的研究者指出的那樣，政府在購買服務過程中的理想角色是，公共服務的需求確認者、精明的購買者、對所需物品和服務有經驗的檢查者與評估者、公平稅負的有效征收者、謹慎的支出者。

　　可是，當前我國部分地方政府在購買服務的成本核算、合同招標、質量管理、績效評估等多個環(huán)節(jié)都缺乏公開、透明、公平的流程。這就帶來了諸多弊病，而使這種購買模式的優(yōu)勢喪失。

　　第一，在購買服務之前，缺乏對當?shù)毓姾蜕鐣枨蟮姆治雠c預測、合同的規(guī)劃、合同資金來源的評估等機制，也沒建立起社會組織承接項目的資質評估機制。購買服務的預算還沒有真正獨立和向社會公開。第二，購買服務時沒有建立規(guī)范、透明的招投標機制。往往將合同給予有官方背景的社會組織。合同文本也大多簡單，不夠規(guī)范和完善。第三，項目實施過程中，沒有建立起監(jiān)督和跟蹤機制，以至于普遍存在權力尋租行為。采購過程會出現(xiàn)形式主義以及地方保護主義。第四，購買項目完成后缺乏透明規(guī)范的績效和審計規(guī)制。”呂芳表示。

　　這些缺陷的存在，也導致了人們對政府購買服務合理性的質疑。現(xiàn)實操作中，我國地方政府購買服務大多為依賴關系非競爭性購買或獨立關系非競爭性購買，承接公共服務的社會組織常常是政府下屬的單位或團體，只有少數(shù)是其他社會組織。這更加重了人們的疑慮。畢竟，只有在競爭充分的情況下，政府服務外包才能利用企業(yè)等社會組織的高效率以節(jié)約整體的社會成本。何況，中國公共服務外包的交易成本迥異于西方國家，這更令購買服務成為各方都不待見之舉。

　　不過，呂芳認為，我國面臨著從一個全面低福利國家向福利國家轉型的問題，福利多元化將是迫不得已的選擇，在這種情況下，從政府直接提供”到社會志愿提供”這個譜系中的任何一種公共服務供給方式，只要能解決中國某一部分人的公共服務供給問題，都值得倡導。因此，各地方政府通過向社會轉移職能，購買服務資金補貼、培育孵化等支持社會組織發(fā)展，這些實踐仍應該鼓勵。

　　她建議，國家盡快完善政府購買公共服務的法律依據(jù)和政策支持，加強政府的合同管理能力，優(yōu)化政府購買服務的流程，多舉措促進社會組織的發(fā)展，以使這項事業(yè)進入良性軌道。