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公共政策評估的內涵

評估也稱為評價，通常是指根據一定的標準去判斷某一特定系統的整體，或系統內部諸要素和環節的結構與功能的狀態，以及判斷系統產出的數量和質量水平及預定目標的差距等基本情況,從而得到特定信息的過程。目前，由于認識上的分歧，學術界對公共政策評估的內涵仍存在一定的爭議,對政策評估的界定也是見仁見智。關于公共政策評估的含義，具有代表性的觀點主要包括以下幾類。

第一種觀點認為,政策評估主要是對政策方案或政策計劃的評估。胡雷(JosephS.Wholey)在1970年出版的《聯邦評估政策》一書中指出:“政策評估是評估一項國家計劃在符合目標方面之總體影響，或者評估兩個或更多計劃在符合共同目標方面之相關效能。”①英國學者理查菲爾德(N.Lichfield)則認為，評估是一種“描述各種解決政策問題的方案，陳述各種方案的優劣的過程”。②美國學者阿肯(M.C.Alkin)持相似的觀點，他在“評估理論的發展”一文中指出「評估是一種過程,這個過程在于確定重要的決策范圍，選擇適當的資訊，搜集與分析這些資訊并形成有用的摘要資料，作為決策者抉擇適當的政策方案的基礎。”③持該種觀點的學者將政策評估視為決策前的一種分析過程，其任務在于確定重要的決策范圍，搜集、篩選、分析所獲資料和信息，為決策者的決策活動提供適當的政策方案基礎。顯然，這種觀點強調的是對政策方案的評估，目的在于分析、比較各種政策方案的可行性及其相對的優缺點。事實上，從現代政策科學的角度看，這僅僅是一種政策執行前的評估，屬于預評估的范圍，是整個政策評估的一個環節。因此，這種觀點不能涵蓋政策評估的所有領域。

第二種觀點認為，政策評估的著眼點是政策效果，即政策評估就是對政策的效果進行的研究(張金馬)。④美國學者托馬斯?R戴伊認為：“政策評估就是了解公共政策所產生的效果的過程?就是試圖判斷這些效果是否是所預期的效果的過程,就是判斷這些效果與政策成本是否符合的過程。"⑤臺灣學者林水波、張世賢等認為:政策評估的內涵為評估某一現行的政策，其在達成目的上的效果，并利用研究設計的原則.來分辨在某種情景內，究竟是政策本身還是其他因素形成的效果，最后企圖以修正現行政策的方式，增進其效果。①總體看來，持這種觀點的學者認為，政策評估的主要目的是評價所執行的公共政策在達成其目標上的效果，確認政策對問題的解決程度和影響程度，并運用研究設計的原則，通過政策效果的透視和分析，辨析形成當前政策效果的成因，分析某種效果是政策本身的作用還是其他因素所致，以求通過優化政策系統及政策運行機制的方式來強化和擴大政策的效力。這種觀點實際上是一種狹義層面的評估，它強調了政策效果的意義和作用，使政策效果作為公共政策評估的唯一內容而凌駕于整個系統評估之上，忽略了對政策目標、政策過程、政策結構和功能，以及政策系統諸要素優化組合狀況等方面內容的評價，有以偏概全的嫌疑，難以使公共政策評估收到應有的效果。

美國公共政策學者羅森布魯姆(DavidH.Rosenbloom)指出，政策評估的目的不僅在于檢視某項政策是否達成預期的影響，更重要的是在于檢視政策的執行是否妥適。②羅森布魯姆分別從管理的觀點、政治的觀點以及法律的觀點來探討政策評估的意義。就管理的觀點來看，政策評估關心的焦點在于以效能、效率和經濟性等標準衡量政策執行的成敗。例如:依效能的標準，我們想要了解主管機關對該政策的組織權責是否清楚，執行該政策的行政資源是否充分;依效率的標準，我們希望能知道該政策的成本效益關系，即是否以最小的成本完成設定的目標或利益，或以固定的成本達到最大效益;依經濟的標準，我們可以檢測在政策執行過程中是否有疏失、錯誤及浪費的情形發生。就政治的觀點而言，羅森布魯姆提出將代表性、反應度和責任三方作為衡量的標準。代表性強調民眾(特別是利害關系人)在政策執行決策上的參與;反應度則注重政府對民眾需求反應究竟是靈敏還是遲鈍;而責任則在厘清行政部門對該政策所應負起的責任。此種觀點的政策評估和前述管理觀點有很大的不同，它所考慮的因素屬于政治或倫理層面，而非純粹理性技術層的考量。法律觀點的政策評估則強調平等保障、程序正義和相關民眾的權益。換言之，此一觀點之評估也可稱為合法性評估。①

第三種觀點認為，政策評估是對政策全過程的評估，既包括對政策方案的評估,也包括對政策執行以及政策結果的評估。簡而言之，政策評估是一種對政策運行全過程進行的分析和研究。美國著名政策學家斯圖亞特?S.內格爾認為:“公共政策分析可以定義為一個過程，即依照政策與政策目標之間的關系，在各種備選的公共政策或政府方案中，確定一個能最大限度地達到一系列既定政策目標方案的過程。這一定義引出了政策評估的四大要素：（1）目標,包括規范性約束和各目標的相對權重;（2）政策、項目、計劃、決議、可選權、手段或其他用以達到的目標的方案;（3）政策與目標之間的關系，包括運用直覺、權威性典籍、統計數據、觀測、推理、猜測和其他手段建立的關系;（4）根據目標、政策及相互關系，得出應當選擇哪一個政策或政策組合的結論。”

與前面兩種觀點相比，持這種觀點的學者擴大了評估的范圍和視野,超越了僅對政策方案和政策效果進行評估的局限，使政策評估更為全面。但與此同時，這種定義在一定程度上仍然存在對政策目標、政策評估標準，以及政策過程評估與整個評估系統的關系強調不足等方面的局限。

除此之外,關于政策評估的界定還很多，但總體而言，以上述三種觀點最具代表性。事實上，這些定義都從某一方面揭示或強調了政策評估的特性，對深入理解政策評估具有積極的意義。然而，由于角度的不同，許多定義都程度不同地存在著某些局限性,因而在全面理解政策評估含義方面難免存在一些缺憾。因此，要深入理解政策評估的內涵，必須將其置于系統的觀念下進行考察和研究。

作為系統的政策評估，包括了諸多組成要素,例如評估主體（評估者）、評估客體（公共政策）、評估環境、評估的目的與標準，以及評估的過程與方法體系等多方面的內容。因此,全面的政策評估應至少囊括以上要素以及各要素之間的相互作用關系，這也是廣義層面的政策評估。當然,系統的觀念并不排斥狹義層面的政策評估，例如對政策效果和政策方案等特定對象的評估，只不過對這些特定內容的評估必須全面考慮系統其他因素的影響，使評估的進行在政策系統的整體框架下更有目的性和針對性。

那么，作為系統概念的政策評估.應該如何界定呢？黃杰、楊誠虎認為，首先必須明確政策評估是分層次、系統化的，其次，政策評估存在狹義和廣義之分。以這兩點為基礎,他們給出了公共政策評估的概念,即:在特定的政策制度下，評估主體按照一定的評估標準和程序，對公共政策的質量和效果，以及構成政策系統的諸要素、環節和評價方法進行局部或全面分析，并獲得相關信息與政策結論的過程。對系統某個或若干個要素及環節的具體評估就是狹義的政策評估,對整個系統的全面評估則是廣義概念上的政策評估。

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