新短缺時代”呼喚公共服務外包

我國快速的經濟增長已使得物質財富總體上較為豐富，能夠滿足人們的基本物質生活需求，以物的短缺”為顯著特征的時代一去不復返。

上海師范大學公共管理與社會政策研究中心何精華教授認為，以公共資源、社會保障、教育、醫療衛生等公共物品的短缺為顯著特征的新短缺時代”已經來臨，與人之基本生存和發展息息相關的公共事業的建設和發展滯后于經濟增長與社會發展的非均衡態勢日益劇烈，與人民日益增長的社會公共需要相對應的公共服務供給的短缺，尤其是日益擴大的基本公共服務供給的非均衡狀態和差距已經成為制約經濟社會發展與和諧社會建設的主要瓶頸。

我國十二五”規劃明確指出，要改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。推進非基本公共服務市場化改革，放寬市場準入，鼓勵社會資本以多種方式參與，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。

國家行政學院公共行政教研室主任竹立家教授說，公共服務外包是現代社會管理的一種基本形式，政府把可以市場化運作的部門或功能外包出去，這是政府管理和社會管理創新的重要形式”，利用市場提高公共服務質量，降低成本，已經是發達國家成熟的政府運作思路，是全世界范圍的大趨勢。我國也應該通過政府公共服務外包等形式，有序地轉移政府職能，讓社會組織能充分發揮其社會治理的職能和作用，讓社會組織承擔一部分社會治理職能和社會責任，從而實現社會的共同治理”。

更少的資源更高的效能

相關資料顯示，20世紀90年代以來，我國一些地方就已經采用公共服務外包的方式來提供公共服務，不僅街道清潔、垃圾處理等服務性行政被外包出去，連治安管理權、收費權等傳統的秩序行政也被承包出去。譬如，青島的垃圾清掃服務外包，北京東城區公共廁所服務外包，深圳的能源、水務、燃氣、公共交通等公用服務項目的國際招標，廣州市珠江環衛體制實行管理與服務分離，廈門市對下崗人員實行社會培訓、政府買單”等形式。

何精華教授認為，這些嘗試收到三方共贏的效果，減少了公共服務的成本，控制了政府規模，提高了公共服務的質量。

他說，將政府部分提供公共服務的職能釋放出來交由市場和社會提供，建立政府與市場和社會之間的競爭，倡導公共服務市場化是提升公共服務效率和質量的重要途徑。這是一種政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型的政府提供公共服務方式。

例如，日本近年來推行的公共部門改革，幾乎所有的政府服務項目都可能外包，進行競爭性招標，并對公共服務項目進行市場測試”，以檢驗私營經濟部門經營這些服務是否質量更優，效率更高。

他說，公共服務外包有助于解決政府資源限制和提供公共服務效能的矛盾與沖突。它改變政府自辦服務的模式，改變政府部門做一件事情就要建立一個服務機構或自辦一個事業單位、養一批人的習慣，變養人為辦事；公共服務外包有利創新公共服務的體制機制，提高公共服務的效率和品質，建設服務型政府，也有利于促轉型，實現改善民生與擴內需保增長的統籌，加快現代服務業發展，還有利于服務消費類市場培育、成長，有利于政事、政府與中介組織的分開和管理創新，同時也讓老百姓和服務對象得到更多、更好、更滿意的服務。

如何預防外包失靈”

政府推行公共服務外包是為了達到提高政府效率、提高公共服務質量，然而許多地方在實施過程中卻與之背道而馳，外包失靈”的現象必須預防。陳精華認為，這主要是因為公共服務外包欠缺規范流程、發包預算信息不公開、監督機制不完善等因素導致腐敗的滋生。一些地方政府熱衷于推進公共服務提供的市場化，是因為公共服務外包過程中，為政府提供了包括特許經營權在內的審批、服務價格和服務質量監督管理等方面的權力，很容易在缺乏外部監督的情況下進行違規操作。

竹立家說，要杜絕政府在公共服務外包過程中的腐敗，就要從各個環節入手減少漏洞。

政府要加強投資項目招標環節的透明度，建立暢通的信息發布渠道，消除信息發布和獲知的不公平，有效引導更多的公益組織進入政府公共服務外包項目，從而實現更充分的市場競爭，形成更真實的價格。同時還要通過嚴格的社會組織資格審查制度和制定相關法律法規來保障競標過程的公開公平公正。

其次是建立有效的監督平臺，做到政府發包，權力機構監督，形成各級人大監督和社會、媒體監督的兩級監督機制。他強調，加快構建嚴厲的懲處問責機制是減少腐敗的關鍵。他認為只有對違規、壟斷、暗箱操作進行嚴厲的懲處問責，才能夠真正起到警示作用。

何精華認為，獨立的第三方監督管理機制非常重要，因為公共服務領域的資金回報率的確定、成本的核算、價格的確定、服務質量的標準等具有較強的專業性，經營者與消費者之間、經營者與監督管理者之間存在著信息不對稱，需要獨立的監督機構評估信息的真實性和保證競爭的公正性。

公共服務外包市場有待進一步活躍

目前我國政府公共服務外包業務尚處起步階段，市場主體和機制尚未成熟完善，有些政府想外包的服務，社會組織承接不了。宋貴倫認為，應加快推進社會組織改革，構建樞紐型”社會組織工作體系，推進政社分開、管辦分離，實行分類管理、以社管社”的社會組織管理體制。

在增強公益組織的競爭力方面，何精華認為，一是政府要建立科學的公益組織的選擇機制，改革政府投資項目的壟斷局面，發揮市場配置資源的基礎性作用；設計有效的公共服務契約，促使公益組織選擇合理的行動，以實現委托人效用最大化。二是完善對公益組織的激勵機制，引導社會組織正當競爭，從而減少各種沖突，實現政府和社會組織的共贏。同時，在政策協調上，應加強政策配套與政府部門之間的協調和對組織發展的配套支持資金，以及加強非營利組織相應的法律保障。

在活躍公共服務外包市場方面，何精華認為政府應當通過公共服務產品的投放，引導社會資源投向公共服務領域，強化政府公共服務外包知識的培訓，培養一批既熟悉政府公共管理，又具備專業能力的公共服務人才，培育一批具有較強公共服務能力的市場主體，鼓勵社區提供公共服務，發展各種專職、兼職或志愿的社區公共服務組織，促進政府公共服務外包市場的發育成長。 （本報通訊員 李珊珊 蔡琳）